犇報編按

拜登政府時期的幾位幕僚，近半年來分別在媒體、智庫建言，指出美國已經無法單打獨鬥戰勝中國，需要拉幫結派，用拜登政府的結盟戰略來對付中國。台灣旅美政治評論員花俊雄編譯三位幕僚的文章，並指出拜登幕僚建議的戰略，在川普任內是很難落實的，但就算美國組織聯盟圍堵中國的戰略能夠成功，中國也能以「結伴而不結盟」的方式反制。透過兩篇編譯的文章，得以窺探美國對中政策的分歧，也體現中國「結伴不結盟」政策使中國得道多助，朋友遍天下。而美國挾著世界上最強大的軍事力量，拉幫結派，窮兵黷武，卻失道寡助。全文因篇幅關係分為上下篇，本文為下篇。

◎上篇｜美國無法單打獨鬥戰勝中國，卻又很難再拉幫結派（上）

川普在白宮接待烏克蘭總統澤倫斯基及其歐洲盟友，就和平談判舉行多邊會議。圖源：The White House

美國無法單打獨鬥戰勝中國，卻又很難再拉幫結派（下）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）

前助理國防部長：美國需要一個新亞洲聯盟

坎貝爾和杜如松的論調並不是難鳴的孤掌。《外交事務》雜誌7/8月份刊載了拜登政府主管印太安全事務的助理國防部長埃利·拉特納（Ely Ratner）撰寫的一篇文章，標題為《太平洋防禦協定的必要性：美國需要一個新的亞洲聯盟來對抗中國》（The Case for a Pacific Defense Pact: America Needs a New Asian Alliance to Counter China）。

拉特納認為，美國現在應當在亞洲建立集體防禦協定。幾十年來，這樣的協定既不可能也不必要。但如今，面對來自中國的日益增長的實力，它既可行又至關重要。該地區的美國盟友已經在加強自身防禦，並建立更緊密的軍事聯繫。但如果沒有對集體防禦的堅定承諾，印太地區將走上動蕩和衝突的道路。

撇開戰術上的調整不談，中國對於「實現中華民族偉大復興」的抱負始終未變。收復台灣，南海確立主權，這都將挑戰到美國的盟友利益。

倘若進展順利，其結果將是形成一個由中國主導的秩序，使美國淪為一個實力削弱的大陸性大國：經濟不那麼繁榮，安全得不到保障，無法充分進入或引領世界上最重要的市場和技術。

面對中國持續的軍事現代化，真正的威懾需要只有集體防務安排才能提供的意志和能力。

這樣的聯盟──不妨稱之為「太平洋防務協定」──將把目前最一致且準備應對中國挑戰的國家聯合起來：澳大利亞、日本、菲律賓和美國。如有必要，其他成員也可加入。

二戰後，美國在該地區精心打造了一個聯盟網絡，旨在遏制蘇聯擴張，鞏固自身在東亞的軍事存在，並緩和其盟友之間的內部緊張局勢。這個由澳大利亞、紐西蘭、日本、菲律賓、韓國、台灣地區和泰國分別簽訂的安全協議組成的網絡，很好地服務於其成員。它使印度洋—太平洋地區的大部分地區免受大國衝突的影響，為數十年的顯著經濟增長創造了條件。該網絡還表現出強大的韌性，經受住了朝鮮戰爭和越南戰爭、一波又一波的去殖民化和民主化浪潮，甚至冷戰的結束。

值得注意的是，該網絡從未超越一系列分散且幾乎完全雙邊的聯盟。在歐洲，美國官員擁護集體防禦：對一個盟友的攻擊會被視為對所有盟友的攻擊。（這就是1949 年北大西洋公約組織成立背後的邏輯。）然而在亞洲，類似的願望卻未能實現。

就亞洲領導人而言，許多人更傾向於與美國建立牢固的雙邊關係，而非與昔日的對手或歷史上的競爭者加強聯繫。

唯一的例外似乎是東南亞條約組織，但事實證明它也印證了上述觀點。該組織成立於1955年包括澳大利亞、法國、紐西蘭、巴基斯坦、菲律賓、泰國、英國和美國，是一個雜牌聯盟。由於缺乏團結，它在 1977 年悄然解散。

但時過境遷。曾經阻礙亞洲多邊結盟的條件正在讓位於對集體防禦的新呼籲。就在去年就職前不久，日本首相石破茂警告稱，「亞洲沒有像北約那樣的集體自衛體系意味著戰爭有可能爆發。」事實上，這樣的集體防禦協定如今已觸手可及。

有三大趨勢支撐這一結論：以中國日益增長的實力為中心的新戰略聯盟、美國盟友之間安全合作的新趨同以及要求美國伙伴在維護和平方面發揮更大作用的新互惠性。

中國在整個印太地區的實力高漲，加之解放軍迅速增強的軍事能力，促使該地區各國領導人採取新的防禦策略，以應對他們所認為來自中國的日益增長的潛在摩擦。新的軍事投入和活動也隨之而來。

澳日菲美形成的新團體

這種戰略調整在東京體現得最為明顯。東京正在通過放寬長期以來對其武裝力量的政治和法律限制來做出回應。日本政府重新解釋了該國的和平憲法，允許其武裝力量與盟軍更緊密地合作。

近年來，日本開始了史無前例的軍事擴張，承諾將軍事開支增加一倍，達到國內生產總值的約 2%。東京還超越了以往對防禦能力的關注，如今旨在獲取和部署「反擊能力」，包括數百枚遠程「戰斧」導彈。正如 [戰略與國際研究中心] （CSIS）亞洲事務資深副會長、日本講座主任邁克爾·格林（Michael Green）在2022 年《外交事務》撰文所述，這些變化正在使東京成為「印太地區最重要的安全淨輸出國」。

菲律賓也正在經歷類似的轉變。菲律賓與中國的海洋權益和主權紛爭，主要是在南海。

馬尼拉方面的看法也相應地變得更為明確。自羅德裡戈·杜特爾特（Rodrigo Duterte）總統執政末期開始，並在繼任者費迪南德·馬科斯二世(Ferdinand Marcos)的領導下加速推進，菲律賓軍方一直在進行雄心勃勃的現代化改造。2024 年，政府通過了一項具有裡程碑意義的國防戰略，通過投資更多作戰飛機、更強大的網絡防禦系統以及更多用於情報、監視和偵察的無人裝備來確保國家周邊的安全。毫無疑問，推動這一全面改革的動力在於更好地監視和應對中國。

在南海，澳大利亞武裝部隊也同中國戰機和軍艦經常「碰面」。解放軍的活動範圍也比以往任何時候都更靠近澳大利亞海岸。今年早些時候，中國海軍艦艇環繞澳大利亞航行，並進行實彈演習。中國在巴布亞新幾內亞、所羅門群島和其他太平洋島國擴大安全影響力之際，澳大利亞外交部長在2024 年表示，澳大利亞如今在太平洋地區「處於永久性競爭狀態」。

在此背景下，堪培拉也在自上而下地重新審視其國防重點。其更新後的國防戰略警告稱，鑒於當前印太地區的局勢，「戰略預警時間已不再有十年之久」。澳大利亞國防軍準備應對家門口的重大威脅。總理安東尼·阿爾巴內塞(Anthony Albanese)公布了創紀錄的軍費開支計劃，包括在關鍵彈藥儲備方面進行重大投資，如遠程火力、反艦導彈和防空導彈。據澳大利亞知名智庫洛伊國際政策研究所（Lowy Institute for International Policy）稱，認為中國會對本國構成威脅的澳大利亞人比例從2012 年到2022 年幾乎翻了一番。如今這一比例已超過70%。

日本、菲律賓和澳大利亞不僅已將中國視為其首要且共同的挑戰，而且愈發承認它們的命運與更廣泛的地區緊密相連。

認為中國崛起會對整個印太地區的國家造成巨大影響的觀點，促使澳大利亞、日本、菲律賓以及其他地區大國之間的安全伙伴關係空前深化。

分析人士稱，澳大利亞和日本之間的防務合作已呈現出「類似聯盟的特徵」。一項新的互惠准入協議允許兩國軍隊在對方國家開展行動。2023 年8 月，日本F-35戰鬥機首次訪問澳大利亞北部，僅幾天後，澳大利亞的F-35 戰鬥機也首次部署到日本參加軍事演習。

日本正在與菲律賓敲定一項類似的准入協議，菲律賓近年來已成為日本安全援助的最大接受國。今年 2 月，兩國國防領導人宣布了一系列加強安全合作的措施。菲律賓國防部長吉爾伯特·特奧多羅（Gilberto Teodoro）的講話明顯是在影射中國，他稱馬尼拉和東京的「共同事業」是抵制「任何單方面重塑全球秩序的企圖」。

2024年，美國國防部長勞埃德·奧斯汀（Lloyd Austin）將其稱為「印太地區的新融合」——這些舉措在很大程度上基於美國在該地區傳統的雙邊關係重點。

拜登政府尤其致力於通過其設想的亞洲「網格狀」關係來補充舊有的「中心輻射型」模式。澳大利亞、英國和美國組成的「奧庫斯」(AUKUS)伙伴關係幫助澳大利亞建造常規武裝、核動力潛艇。作為印太四邊機制的成員，澳大利亞、印度、日本和美國共同努力，為整個地區提供海上領域感知能力。美國官員還加強了與日本和韓國的三邊安全合作。

在參與這些努力的眾多伙伴中，堪培拉、馬尼拉和東京常常作為共同因素脫穎而出。

2024年，三國領導人在一次會議上表達了對中國「具有不確定性的行為」的「嚴重關切」，並宣布了一系列舉措，包括基礎設施投資和技術合作等。

澳大利亞、日本、菲律賓和美國——都聚集在一起的新團體非正式地被稱為「小隊」（以區別於「四方安全對話」），在南海定期舉行海軍、海上和空軍演習。該團體還計劃加強信息共享，並共同努力使菲律賓軍隊實現現代化。

美國盟友之間不存在相互防禦義務，只有與美國之間存在。沒有一個中央總部來規劃和開展多邊行動。而且這些非正式的集團意味著政治和軍事人員之間沒有定期的規劃協調。協調工作確實在進行，但只是間歇性的。因此，它很少得到必要的緊迫性、關注和資源。

對於華盛頓而言，合乎邏輯的起點是與戰略上最為一致且軍事合作增長最快、最為穩固的三個伙伴達成協定，即澳大利亞、日本和菲律賓。如有條件，日後還可有更多成員加入。

作為東亞地區先進且堅定的盟友，韓國顯然是一個合適的選擇，其貢獻也會相當可觀。但首爾方面需決定是否願意將更多軍事力量聚焦於中國，是否願意與日本更緊密合作，以及是否願意讓本國軍隊和駐扎在半島上的數萬美軍採取更廣泛的地區性部署。

紐西蘭也可能是潛在的合作伙伴，尤其是它已與澳大利亞、加拿大、英國和美國一道成為「五眼聯盟」情報共享組織的一員。不過，儘管紐西蘭近期在挑戰中國方面表現出了更大的意願，並且更傾向於與美國站在一起，但它可能還不準備加入正式的集體防禦協定。

關鍵的美國伙伴，如印度和新加坡，一開始可能不會加入，但仍可作為觀察員或以其他非成員身份參與某些活動，這在區域組織中是常見的做法。

鑒於來自中國的挑戰十分緊迫，美國不能坐等所有伙伴完全達成一致。目前已有核心團隊，未來還有空間考慮吸納更多成員。準備工作應立即展開。鑒於美國已有的聯盟關係，首要任務是明確澳大利亞、日本和菲律賓之間的相互義務。

美日可以與澳大利亞和菲律賓共享該中心的情報，而澳菲則可以在該空軍基地派駐人員，並提供其無人水面和空中平台的數據。同樣，最近在馬尼拉附近成立的美菲聯合協調中心也可以吸納澳大利亞和日本，為南海提供類似的功能。

美國在日本設有重要的軍事基地，在菲律賓有駐軍地點，並且定期向澳大利亞輪調美軍。只要具備充分的法律依據——包括這三個亞洲盟國之間達成的相互准入協議——每一種安排都可以擴大，以納入其他成員國的部隊。事實上，已經有關於將日本部隊納入美國在澳大利亞行動的計劃。

2024年7 月，美國宣布有意將其在日本的軍事指揮機構升級，以便與日本方面共同規劃和指揮更多在該地區的任務。隨著為支持這一努力而建立的新設施和通信鏈路，美日官員應確保能夠納入澳大利亞和菲律賓的軍事指揮官和人員。總部的備選地點還可以考慮澳大利亞或位於夏威夷的美國印太司令部。這四個國家應當設立一系列工作小組，就與更緊密的規劃和運作相關的所有政策和法律問題進行談判。來自國防和外交部門的軍事和文職人員可以攜手合作，制定有關治理和決策流程的建議，包括人員架構和協商機制，這些構成了日常聯盟管理的核心。如此廣泛的任務更凸顯了盡早啟動磋商的必要性。

拉特納認為，只要美國軍隊在該地區保持主導地位，來自中國的挑戰受到限制，且美國盟友的潛在貢獻僅限於自身防衛，這一框架在戰略和政治上都是可持續的。但如今這些條件都不復存在。

拜登的「結盟政治」與川普的「美國第一」

如今中國人民解放軍對美國軍隊和美國本土構成了嚴重挑戰。而且美國在亞洲的盟友如今已成為世界上最富有和最先進的國家之一，有能力在威懾和作戰方面發揮重要作用。為了適應這一新的現實，美國的聯盟關係需要建立在互惠而非不對稱的基礎之上。

美國國內政治也使得更大程度的互惠成為必要。儘管大多數美國人原則上支持軍事聯繫，但越來越多的人希望看到美國盟友在實際行動中做出更多貢獻。

集體防禦涉及主權和條約義務等重大政治問題，需要進行艱苦的談判和高超的外交手段。如果川普政府繼續推進懲罰性關稅或其他措施，導致華盛頓與該地區的聯盟關係緊張，那麼這一任務將會更加艱巨。

當然，川普政府可能過於分裂、分心或對抗性，以至於無法打好手中的牌。即便如此，許多基礎工作仍可為未來政府奠定。鑒於未來任務繁多，協議可能要到下一屆美國政府時期才能最終敲定。

華盛頓都應繼續致力於構建一個由相互重疊和互補的機構組成的網絡，包括印太四邊機制、東南亞國家聯盟以及與日本和韓國的三邊合作。該協定公開宣稱的目標應是追求「自由開放的印太」，這一目標幾乎得到了該地區所有國家的支持。

但自川普2017年執掌白宮之後，美國政府對盟友的重視徹底明顯下降。川普政府任務盟國在同盟中搭了便車，占了美國的便宜，要求盟國承擔更多的軍事開支；要求北約歐洲盟國將軍事開支提升到GDP的2%；要求日本在承擔美國駐軍75%防禦的基礎上承擔更多的開支並逐漸購買美國軍備，特別是F-35 戰鬥機；要求韓國承擔10億盟友的「薩德」部署費用和購買美國最新武器。同時，美國億加徵關稅威脅美國的做法，也疏遠了它與盟國的關係。

拜登上台之後，高喊「美國回來了！」美國「結盟政治」趨勢明顯。與川普提醒的以「美國第一」為代表的單邊主義不同，拜登做法希望通過價值觀外交和結盟外交等方式實現「實現進群」甚至「再當群主」，以應對中國崛起所帶來的挑戰。美國新「結盟政治」的領導支柱是跨大西洋聯盟和印太同盟。從近來日本、澳大利亞的態度看，從地緣政治、經濟和外交等不同層面對中國的穩定只是以初具規模。再印太，美國更加孤掌軍事安全機制，從強化五眼聯盟（美、英、日、印、澳），到兜售四方安全對話（美、日、印、澳）（QUAD），再到拼湊三遍安全伙伴關係（美、英、澳）（AUKUS），收緊雙邊軍事同盟（美日、美韓等），排除所謂的「五四三二」陣勢，最終定於「一尊」（美霸），無一不是針對中國的。

中國以「結伴」反制美國結盟圍堵戰略

坎貝爾和杜如松以及拉特納都是拜登政府負責亞太事務的重臣，拜登政府用結盟來對付中國，自然是順理成章的。問題是他們以聯盟來圍堵中國的戰略是否能夠成功。對於美國結盟圍堵戰略，中國以「結伴」的方式反制。

中國建立伙伴關係的特點是「結伴但不結盟」，作為舊時代國際關係的特點之一，「結盟」本質上是零和博弈、冷戰思維，總是針對第三方，是國際不安寧的一個重要原因。「結伴」則不針對任何第三方，將合作共贏作為目標。「結盟」是「找敵人」的舊國際關係思維，「結伴」是「交朋友」的新型國際關係思維。「結盟政治」把國際政治為何搞壞了，是營造向下競爭的互害思維。「結伴政治」是營造國際政治的信任文化，當局和平發展，合作共贏，是一種向上競爭的互利思維，非常符合當前國際關係發展的趨勢。

中國推動構建新型大國關係的主張越來越深入人心。志同道合是伙伴，求同存異也是伙伴。中國堅持走「對話而不對抗。結伴而不結盟」的國與國交往新路，同各國廣交朋友、深化合作，不斷擴大與各國的利益交會點。截至2024年5月底，中國與185個國家建立了外交關係，其中180個建立了合作以至於伙伴關係。若再加上國際組織的合作或伙伴關係，則達190個。

中國選擇「結伴」而不「結盟」，立足於中國作為發展中國家的基本國情。中國的重心在發展，外交必須服務於發展。中國致力於通過互利共贏促進共同發展，加強與世界各國的經濟聯繫，擴大優勢互補和互惠合作，為發展營造良好環境。結盟則是要拉攏一部分國家，孤立另一部分國家，這不符合中國的發展利益。

「結伴不結盟」政策，構建全球範圍的伙伴關係，是中國實現發展的現實需要，為中國的經濟發展營造了良好環境。事實上，中國經濟取得巨大成就的背後，「結伴不結盟」的外交政策功不可沒。

「結伴不結盟」並沒有使中國陷於孤立，中國在與美國較量中也不是單打獨鬥。正好相反，中國的「結伴不結盟」政策使中國得道多助，朋友遍天下。而美國挾著世界上最強大的軍事力量，拉幫結派，窮兵黷武，失道寡助。

川普2.0對拜登的外交政策反其道而行之。他奉行單打獨鬥、以關稅為核心的外交政策，已經疏遠了盟友，還給了中國加強伙伴體系的機會，川普近期對印度加徵高額關稅，就是例證之一。美國花了30年時間拉攏印度，把它當作制衡中國的地緣政治棋子。但在對印度加徵關稅後，印度總理莫迪近日時隔7年首次訪華，中印決定摒棄近期競爭關係，以伙伴而非對手的身份開展合作。就此一例，就可知坎貝爾和杜如松及拉特納等拜登政府的外交智囊所建議的戰略，在川普政府的任內是很難落實的。

◎上篇｜美國無法單打獨鬥戰勝中國，卻又很難再拉幫結派（上）
◎下篇｜美國無法單打獨鬥戰勝中國，卻又很難再拉幫結派（下）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）
◎編輯｜陳迅

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