犇報編按

在百年未有之大變局下，二戰後建立的世界秩序正在崩裂瓦解，朝著多極共治的新秩序狂奔邁進。當日本右翼政府妄圖在東亞挑起動盪，成為亞洲的烏克蘭時，美俄正就烏克蘭和平計畫進行磋商，反映美國全球戰略的轉移，歐洲則掙扎挽救烏克蘭局勢，普丁對此揚言若歐洲挑起戰端，俄羅斯已準備好與歐洲開戰，將快速結束且無人可與俄方談和平。

川普的孤立主義戳破北約虛有其表的真相，一個問題相應而生：「歐洲注定要衰落嗎？」曾任職聯合國翻譯處的台灣旅美政治評論員花俊雄，整理了前歐洲央行行長、義大利前總理馬里奧·德拉吉提出多達400頁的《歐洲競爭力的未來》報告（又稱《德拉吉報告》），指出這份試圖拯救歐洲的報告，終究只是提出歐盟20年來面臨的挑戰，如今歐洲要改革振興，必須進行一場如哥白尼推翻「地心說」般的顛覆性革命。全文因篇幅關係分為上下篇，本文為下篇。

◎上篇｜歐洲注定要衰落嗎？歐洲改革前行的戰略舉步維艱（上）｜海外通訊

AI模擬碎裂的歐盟旗幟。圖源：兩岸犇報，AI製圖

歐洲注定要衰落嗎？歐洲改革前行的戰略舉步維艱（下）

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）

德拉吉的建議能實現嗎？

德拉吉建議的措施能否實現目標？

（一）《德拉吉報告》一定程度上觸碰到了歐盟的焦慮根源

歐洲人意識到了經濟增長的頹勢並深感焦慮，德拉吉遞交的《歐盟競爭力的未來》，不僅是對當前歐盟經濟困境的全面回應，提出的建議更可以說是對歐盟未來經濟、科技和治理模式的一次重塑。《德拉吉報告》中涉及的問題分析和建議措施，不僅覆蓋了與競爭力最緊密相關的創新領域，同時還涉及到對創新成本和投資造成較大影響的能源和安全領域，結構完整，佈局長遠。

德拉吉從創新投入不足、市場割裂、能源成本高企和地緣政治風險四大挑戰出發，分別給出了詳實的建議措施。《德拉吉報告》觸碰到了歐盟問題的關鍵，即歐盟一體化程度不足，並試圖提出一套全面徹底的解決方案。

一體化程度不足導致了歐盟層面的關注點多而模糊，無法將資源集中於更為有益的事項如支持顛覆性創新；也導致了各國之間合作不夠，不能發揮規模效應，比如分散在各國的創新資源無法整合；還導致了歐盟的各項政策之間協調困難，難以應對越來越複雜多變的外部環境。

從加強歐盟作為一個整體以應對創新挑戰的角度出發，可以看出《德拉吉報告》中，相當一部分建議是圍繞這一思路展開的，只是各項政策對一體化程度的要求高低有所區別。

（二）歐盟預算調整窒礙難行，改革措施面臨重重阻力

德拉吉的建議中，加強歐盟一體化的程度以發揮作用的措施，實行起來面臨的壓力較大，甚至可能無法落地。包括改革創新體系中提到的增加創新預算、建設單一市場，大幅提高投資等。因為這些措施大量涉及到歐盟作為一個整體的預算劃分、決策制度和利益協調，統籌兼顧各國利益的難度較高，這是難以改變的事實。

促進研發創新的核心關鍵，是通過增加預算和集中資金至重點項目，然而目前所有與歐盟預算相關的法案，都需要成員國一致同意，要使歐盟小國放棄本國傳統產業升級的經濟效益，支持更有利於歐盟大國的高風險、高回報的顛覆性創新投入，是非常難的。

長期以來歐盟委員會通過決策的目標都是一致同意，儘管引入了有效多數表決機制，但在實際運作中平均80%以上的決定仍然是一致同意做出，有效多數表決通常只是作為一種手段來迫使各方妥協以達成共識。目前，仍然由一致同意機制決定的政策領域涉及更關鍵的國家主權部分，如外交、國防、稅收和歐盟預算。2023年，法、德曾經嘗試擴大有效多數表決的適用範圍至外交和國防領域，不出所料地被歐盟小國反對而擱置。

在《德拉吉報告》提出的一個月後，歐盟於10月發佈了2025年EIC預算，其中支援顛覆性創新的EIC Pathfinder專案預算僅從2.56億歐元上升至2.62億歐元，而2025年DARPA的預算已從41億美元上升至44億美元，歐盟預算的上升幅度與《德拉吉報告》中增長一倍的展望相去甚遠。

因此，不論是從歐盟決策機制的底層邏輯分析，還是從歐盟預算調整的現實情況來看，《報告》中提出的增加預算並集中資助關鍵的研發項目的建議是充滿挑戰的。不過，隨著地緣風險上升和美國戰略中心的轉移，歐盟各國增加國防支出的意願上升。因此，創新投入的整體規模可能擴大，但顛覆性創新在整體預算中的比例未必能上升。

（三）《德拉吉報告》挑戰歐盟各國對共同債務的分歧

《報告》建議通過發行共同債務以增加生產性投資，已經受到了普遍質疑。《德吉拉報告》提到，為了滿足達到提高歐盟競爭力的目標，歐盟需要每年增加7500億至8000億歐元的投資，占歐盟2023年GDP的4.4%至4.7%，而相比之下，1948-1951年著名的馬歇爾計畫下的投資才僅相當於當時歐盟GDP的1-2%。歐盟年度預算由多年度財政框架所限制，在2024年11月27日剛結束的歐盟預算談判上，確定2025年度歐盟總預算為1994億歐元，和7500億歐元的懸殊差距表明其不能僅依賴歐盟層面。

為彌補這一巨額資金缺口，德拉吉的建議是發行新的共同債務，這一建議存在較大爭議，有諸多方面顯示出其困難之處。首先，通過共同債務籌集資金在歐盟有先例，歐盟於2020年7月就「下一代歐盟」復甦計畫達成協議，通過發行由所有成員國政府聯合背書的共同債券來支援陷入財政困境的成員國政府，截至2023年底發行總額超過3000億歐元，已經為歐盟帶來了較大的償債壓力。

《報告》中提出每年新增投資的數額較大，卻沒有明確成員國層面和歐盟層面各自出資的份額比例，《報告》中也並沒有提出在缺乏大量公共資金流入的情況下，這筆高額的投資資金將來源於何處。其次，即使以某種方式籌集到這些龐大的財政資源，有效地使用也並非易事，比如確保資金的有效分配和使用，避免浪費和重複建設，統籌社會經濟發展目標之間的關係和所需預算等，這些都可能又需要長時間的協調和決策。

事實上，《報告》發佈之後，被問及相關問題時，法國表示支持德拉吉的提議，但德國財政部長克利斯蒂安·林德納（Christian Landner）已經否決了共同借債設想，他表示歐盟聯合借款不會解決結構性問題，也反映出歐盟各國對於共同債務問題的不同立場，與國家財政、經濟發展緊密相關，達成共識具有難度。

（四）《德拉吉報告》面對歐盟成員國利益不統一的重大挑戰

另一項促進創新措施的核心是從市場、資本、監管等維度近期歐盟的一體化，然而歐盟成員國利益不統一，長期注重保護個人權利和福利，這也是難以改變的。歐盟現在有大約100個以科技為重點的法律，由270個機構監管。在這樣大的法規基數上，以歐盟緩慢且缺乏協調的決策機制，是無法在短期內達成一致的。協調創新企業的特殊制度，統一公司法、破產法、勞動法和稅收等，或將損害部分國家的利益，引起其強烈反對。例如，協調歐盟成員國稅收政策一直是一個具有較大爭議的問題，2024年愛爾蘭維持著歐盟最低的公司稅率之一，為12.5%，而德國的公司稅率則大約在30%-33%。各方利益訴求不同，在加強歐盟一體化相關的討論中，容易陷入僵局。

不過，《報告》中對歐盟一體化程度要求不高的建議有望落地，實現邊際改善。例如推進化石能源和關鍵原材料的聯合採購、產業鏈的國產替代和促進綠色產業發展等措施，這些建議推行起來面臨的阻力小一些，只是在具體執行上可能仍有挑戰。聯合採購主要面臨協調困難，歐盟原有的天然氣聯合採購平台Aggregate EU於2023年上線，但由於其並非強制購買，而是僅提供買家和賣家的供需對接，因而效果有限。

聯合採購的難點在於本質上需要協調眾多成員國的利益，而各國對所購商品的依賴度、經濟結構和利益訴求等方面存在差異，對於聯合採購的緊迫性和需求程度也就有所區別，這些差異提高了聯合採購的協調成本，難以形成各方滿意的採購策略。如歐盟於2024年5月實施《關鍵原材料法案》，著手推動涵蓋鈷、鋰、鎳等戰略金屬礦產的聯合採購機制，但引起了礦業公司的普遍質疑，認為統籌30多種不同類型的金屬礦產供需協調更加困難。

報告建議基於歐盟現有的聯合採購平台，制定強有力的採購規則以達到目的。雖然仍有挑戰，但聯合採購規則的優化或許可以在一定程度上降低協調成本，從而發揮增強議價能力的作用。

（五）歐盟只有推動綠色產業發展利益分歧較小

推動綠色產業發展和先進技術產業鏈的國內替代對於歐盟來說利益分歧較小，各國參與建設的意願相對較高，但仍然面臨實際執行難題。《德拉吉報告》建議降低清潔能源成本的核心是發展本土綠色產業，以增加綠色供給，這種供給側政策的思路對歐盟綠色轉型有益。

歐盟一貫堅持以碳市場為代表的需求側政策，《報告》意識到了中國在清潔技術和電動汽車等行業茁壯發展帶來的低成本綠色產品，但也表明歐盟在這些領域面臨中國的競爭壓力，提出要兼顧平衡短期內低成本脫碳和長期內促進歐盟綠色產業的競爭力。由於綠色技術研發存在不確定性，且部分領域已有成熟的技術領先者，歐盟也在尋求通過引入外商投資和技術轉移等方式，加速本土綠色技術發展。

推動關鍵技術供應鏈的國產替代方面，歐盟則具有一定的優勢條件。在某些高端製造業領域，歐盟有一定的技術基礎，如先進機械製造、精密加工等，這些技術基礎為自主研發和國內替代提供了有力支撐。此外，歐盟具有人才優勢，擁有眾多世界一流的科研機構和高等院校，為先進技術的研發創新提供支援。但與此同時，不可忽略的是產業發展過程中可能面臨的高成本、勞動力短缺等問題，為相關建議的實施和實際效果帶來了不確定性因素。

歐盟難以高度一體化，德拉吉建議成效有限

總結來看，《德拉吉報告》充滿雄心壯志地提出了各方面的改革建議，但這些措施並非全都能發揮作用。對於那些要求歐盟高度一體化才能實現的措施而言，實行過程面臨著很難逾越的阻力，德拉吉所建議的「徹底變革」終究可能只有一部分發揮作用。

由於歐盟終究是一個主權國家的集合體，其在決策層面上，難以達到主權國家政府水準的高效與集中，《報告》中提出的多項措施難以改變歐盟體系的本質矛盾，只可以在邊際上尋求改善。歐盟體制的核心矛盾在於其決策機制，尤其是在涉及外交、國防、稅收以及歐盟預算等關鍵議題的集體決策過程中，需遵循成員國一致同意的原則。然而，各國基於自身利益所形成的諸多約束條件相互交織，這就導致在歐盟層面進行資源配置時，始終無法達成最優狀態。

由此可見，《報告》中針對決策機制改革所提出的諸如增加高風險預算、構建統一市場與統一監管等措施，其實際成效將會非常有限。從邊際改善的視角來看，那些契合歐盟各國共同利益，且能夠以自願合作形式推進的聯合採購、國產替代以及綠色轉型產業扶持政策等舉措，能夠在一定程度上減輕歐盟的經濟負擔，並增強其未來經濟發展的穩定性與可預測性。在當前地緣政治格局的壓力之下，增加國防開支、降低對不結盟國家的依賴度等措施，在短期內或可成為具有可操作性的應對策略。

鑒於決策機制難以改變，可以認為歐盟創新能力提升的挑戰具有長期性，未來經濟或許會創新小幅度反彈，但可能難以又強勁的增長。歐盟自身以及高盛、摩根士丹利等權威機構均在近期發佈了針對歐盟 2025 年經濟增長的最新預測資料，預測結果分別為1.3%、0.8%和1%。就短期預測而言，各方的觀點基本趨於一致，儘管當下歐盟面臨著較大的貿易不確定性，但得益於其在消費與投資領域所推行的積極刺激舉措，整體經濟有望維持住溫和復甦的基本趨勢。

然而，一旦將視角切換至中長期維度，歐盟所面臨的困境則愈發凸顯。其市場的割裂以及監管的繁雜已然形成了一種難以改變的局面，這制約了經濟效率的提升空間。特別是從科技競爭的視角審視，在決策機制未能發生重大變革的前提條件下，歐盟難以有效地集中資源針對重點創新專案實現突破性進展。

與此同時，歐盟在融資管道的暢通性、能源供應的穩定性以及供應鏈的完整性等核心要素方面均不具備明顯優勢，反而在很大程度上依賴於美國。綜合考量以上因素，基本可以判定歐盟的創新環境在短期內難以實現根本性的優化改善，其經濟增長的內生動力也因此受到較大的限制與束縛。

歐盟需要一場徹底的變革已經刻不容緩

2020年以來，探討如何提升歐洲競爭力的智庫報告和學術文章如雪片般湧現，光是歐盟出台的產業政策檔就不下580份。其中最新的檔包括《歐盟長期競爭力：展望2030》、《2024年單一市場和競爭力報告》等，具體的適用法案包括鼓勵數位化轉型的《數位市場法》與《數位服務法》，促進勞動力流動的《技能公約》，支援高新技術產業的《晶片法案》與《淨零工業法案》等。儘管歐盟已經出台了大量措施以復甦經濟，也只能維持經濟情緒的總體穩定，難以帶來增長。特別是與美國和中國動用的國家資源相比，歐盟層面的集體行動顯得較為不足。歐盟開始清醒地認識到，如果要為長期增長提供動力並提升自身競爭力，一場徹底的變革已經刻不容緩。

在此背景下，德拉吉牽頭完成的《歐洲競爭力的未來》融合了歐盟各界關於如何提升競爭力的思考，可以說是當前較為全面且具突破性的一次嘗試，一經發佈便引起了全球範圍的廣泛關注和討論。《德拉吉報告》的寫作歷時整整一年，廣泛吸收了各方意見。根據歐委會公佈的名單，德拉吉的團隊收到了來自大學、智庫、企業、歐盟機構、商業協會和非政府組織共236份書面或會議形式的建議。因其對現實問題的深刻洞察與大量建設性的建議，《報告》得到了歐委會的高度認可。

在此前的歐洲議會上，歐盟委員會主席馮德萊恩（Von der Leyen）稱新委員會的首個重大舉措「競爭力指南」計畫將建立在《德拉吉報告》的基礎上，對報告的重視令人矚目。從政治領袖到商業界、學術界，都圍繞報告中的觀點和建議展開了深入探討。德國經濟部部長羅伯特·哈貝克（Robert Habeck）稱讚其為歐洲的警鐘，熱拉爾·阿羅德肯定了《德拉吉報告》對歐盟種種問題的診斷，認為《報告》開出的藥方也具有「電擊」效果，著名企業家、特斯拉執行長埃隆·馬斯克（Elon Musk）也認同該報告對歐盟進行了準確的批評。

而與此同時，反對聲音則質疑報告建議的可行性，對建議的有效性和歐盟未來都持有相對悲觀的態度。高盛公司（Goldman Sachs）歐洲經濟學家菲利波·塔代伊（Fillipo Taddei）質疑《德拉吉報告》中諸多建議的可行性，並指出，德拉吉共同借貸計畫的資金來源仍然是最困難的問題。塔代伊表示，除非德國議會和法國議會強烈支持歐洲一體化計畫，否則，歐盟就不太可能獲得德拉吉所建議的「每年投資7500億至8000億歐元」所需的資金。歐洲政策研究中心（Center for European Policy Studies）主任安德里亞·倫達（Andrea Renda）對《德拉吉報告》提出了嚴厲的批評，倫達認為，這份報告所談及的，仍然是過去20年歐盟面臨的挑戰，而不是未來可能出現的危機的應對。他批評說，這份報告未能制定未來發展一旦難以盡如人意時的應急方案。

「歐洲注定要衰落嗎？」面對這個問題，《德拉吉報告》明確給出了答案，也對為何「衰落」進行了全面的診斷並開出藥方，但歐洲要能服用這些藥方，需要足夠的一體化才能生效，而這正是歐洲的病根。德拉吉開出的藥方，只有在一體化要求不高的方面容易見效，但在一體化要求較高的方面就窒礙難行。歐洲要振衰起敝必須進行如哥白尼推翻「地心說」般的顛覆性革命，但這不是歐洲人能夠接受的。因此《德拉吉報告》肯定難以盡如人意。提出的終究只是歐盟20年來面臨的挑戰。

比利時布魯塞爾建築物上印著「未來是歐洲的」標語。圖源：維基百科

◎上篇｜歐洲注定要衰落嗎？歐洲改革前行的戰略舉步維艱（上）｜海外通訊
◎下篇｜歐洲注定要衰落嗎？歐洲改革前行的戰略舉步維艱（下）｜海外通訊

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）
◎編輯｜陳迅

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