犇報編按

今年是台灣光復八十周年，世界反法西斯暨中國對日抗戰勝利八十周年，同時也是聯合國成立80周年。曾經，人類記取兩次世界大戰的教訓，希望「不得使用武力，運用國際機構」來促進全球人民經濟及社會之進展。然而，在聯合國80周年之際，全球地緣政治緊張情勢加劇，再再挑戰聯合國的權威與效力。台灣旅美政治評論員花俊雄曾任職聯合國翻譯處30年，在本文指出，聯合國不是萬能，但沒有聯合國是萬萬不能，聯合國的未來不僅取決於能否深刻改革，更取決於各會員國，尤其是安理會五常，是否有政治擔當和道德勇氣，為聯合國提供必要的資源，並遵守《聯合國憲章》規定的各項規則，讓聯合國不僅再活80年，還煥發新的活力。

這是9月22日在位於紐約的聯合國總部拍攝的紀念聯合國成立80周年高級別會議現場。圖源：新華社，李睿 攝

聯合國成立80周年 年屆耄耋能否煥發新活力？

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）

1945年6月26日，來自51個國家的代表在美國舊金山簽署《聯合國憲章》，為聯合國的誕生奠定基石。10月24日，在多數國家簽字批准下，《聯合國憲章》生效，聯合國正式成立。《聯合國憲章》序言道：

我聯合國人民同茲決心：「欲免後世再遭近代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍，重申基本人權，人格尊嚴與價值，以及男女與大小各國平等權利之信念，創造適當環境，俾克維持正義，尊重由條約與國際法其他淵源而起之義務，久而弗懈，促成大自由中之社會進步及較善之民生，」並為達此目的：「力行容恕，彼此以善鄰之道，和睦相處，集中力量，以維持國際和平及安全，接受原則，確立方法，以保證非為公共利益，不得使用武力，運用國際機構，以促成全球人民經濟及社會之進展，」「用是發奮立志，務當同心協力，以竟厥功。」

聯合國總部大樓的奠基儀式於1949年10月24日聯合國日當天舉行，在特別召開的露天大會上完成奠基。圖源：聯合國

1945年成立的聯合國，倏忽已曆80載，在為其「慶生」之餘，這是一個審視評估聯合國在當前環境下，是否仍能勝任的良好時機。

回顧80年來的歷程，改革始終是聯合國的主旋律之一。《聯合國憲章》規定了國家之間關係的基本準則，確立了聯合國的基本架構。但國際關係複雜多變，聯合國正是通過不斷改革和創新，才能與時俱進地適應世界變化，更好地為會員國服務，在維護憲章權威性的同時實現聯合國體系的有效性。

聯合國憲章確立後的組織結構，包括大會、安全理事會、經濟及社會理事會、國際法院、秘書處等主要機構。圖源：微信公眾號「語言學世界」

聯合國不斷改革與時俱進，但能否應對百年變局挑戰

聯合國成立之後不久，世界就進入冷戰，遠遠超出聯合國創立者們的設想。大國對抗取代大國協調，極大限制了聯合國發揮作用的空間，聯合國甚至成為美蘇兩大國對抗的場所。在安理會經常失效和失能的情況下，聯合國創新性地實施維和行動，避免地區衝突的蔓延和升級。維和行動就是對聯合國集體安全機制的一種改革和補充。其自身不斷改革，成為聯合國和平事業的重中之重。

聯合國1945年成立之初只有51個會員國，現在已擴大到193個。特別是20世紀五、六零年代，大量新獨立的國家加入聯合國，會員國在20年間增加了一倍多。聯合國對有關機構和相應議事規則及時進行改革。安理會成員國從11個增加到15個，經濟及社會理事會成員國從18個增加到27個，後又增加到54個，保證了聯合國這兩大主要機構的代表性。

1945年舊金山會議的與會國共50個，分別代表世界各大洲與戰後新秩序的希望。這些國旗象徵各國為建立和平機制所作出的承諾。圖源：微信公眾號「語言學世界」

冷戰結束後，大國關係逐漸重歸協調。聯合國採取一系列改革行動。布特羅斯·加利（Butros Ghali）和科菲·安南（Kofi Annan）兩位秘書長就以大膽改革著稱。加利改革的核心和標誌性成果是1992年的《和平綱領》，其中提出「締造和平」概念，重塑了和平行動並啟動安理會改革進程。安南改革更為激進，他在2005年《大自由》報告中首次確立聯合國的安全、發展和人權三大支柱，首次提出安理會改革的A、B兩個具體方案。安南時期設立聯合國建設和平委員會，以人權理事會取代人權委員會，設立常務副秘書長職位；提出「保護責任」「全球契約」「千年發展目標」等新理念、新倡議和新議程。這些改革對聯合國和整個世界都產生了深遠影響。

進入新世紀以來，聯合國依然持續進行改革。儘管安理會改革尚未取得重大突破，但會員國主導的安理會改革政府間談判穩步推進。在安南改革的基礎上，聯合國改革取得諸多新的進展。圍繞可持續發展議程、氣候變化、性別平等等重要議題和議程，聯合國的和平與安全架構、發展系統和管理部門進行了一系列改革。

新冠疫情和俄烏衝突、氣候變化和新興科技、地緣衝突和大國競爭……這些相互交織和疊加的危機與挑戰，讓世界的未來充滿不確定性，人類處於一個新的十字路口。身處百年變局中的聯合國能否再次承載80年前「我聯合國人民」的期待和要求，為世界帶來新的希望和更好的未來？面對當前國際局勢和世界格局的複雜變化，聯合國正在宣導和推動前所未有的改革，並呼籲國際社會立即行動起來。

圖為斯洛伐克發行的聯合國成立80周年紀念郵票。圖源：網路圖片

聯合國「未來」峰會通過的《未來契約》

2021年，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（Antonio Guterres）發佈《我們的共同議程》報告，開啟一系列政治和行政改革的序幕。該報告的核心是提出要重振包容性、網路化和更有效的多邊主義以應對當前和未來的全球性挑戰。報告針對《紀念聯合國成立75周年宣言》宣佈的12項承諾，提出四項核心建議，即重續社會契約、著眼子孫後代、保護全球公域和提供全球公共產品、聯合國升級改造。

聯合國還發佈11份政策簡報，具體闡述數字契約、子孫後代、青年參與、國際金融架構、新和平綱領等報告或宣言提出並建議召開未來峰會進行討論的各項議程。其中政策簡報11（聯合國2.0）提出被稱為「變革五重奏」的創新、資料、數位化、前瞻性、行為科學，通過技能和文化的內部改革，建設一個能更好支援會員國的聯合國系統。

2024年9月22和23日，聯合國首次舉行以「未來」命名的峰會，並通過《未來契約》（Pact for the Future）。這個由各國元首和政府首腦代表世界各國人民通過的最高級別文件，承諾在可持續發展和發展籌資、國際和平與安全、科學技術和創新及數位合作、青年和子孫後代以及變革全球治理等領域採取56項行動。峰會還通過了《全球數位契約》和《子孫後代問題宣言》兩個附件。

未來契約。圖源：聯合國

這些文件的重要性可與2015年聯合國可持續發展峰會及其通過的《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》相提並論，而且內容更加豐富、影響更為深遠。其中，《未來契約》在變革全球治理方面提出的19項行動，不僅將對現有集體安全機制和國際金融架構進行改革，還意味著聯合國這個全球機構在職能方面的重大治理轉向。

《全球數位契約》目標還特別強調「加強人工智慧國際治理、造福人類」。《子孫後代問題宣言》特別指出，「任命一名子孫後代問題特使，以支持落實本宣言」，並決定：「在大會第八十三屆會議期間召開一次關於子孫後代問題的包容性高級別會議，以審查本宣言的落實情況，並提供為保障子孫後代需求和利益而採取的行動的最新情況」。

聯合國80周年改革計劃

2025年3月12日，聯合國秘書長古特雷斯在聯合國總部發表講話，強調當前全球面臨前所未有的挑戰，聯合國必須深化改革，提升效率，以更好地履行其全球使命。在聯合國成立80周年之際，古特雷斯宣佈正式啟動《聯合國80周年倡議》（UN 80 Initiative）並任命一個由副秘書長蓋伊·賴德（Guy Ryder）領導的專門工作組，涵蓋整個聯合國系統的主要機構。

聯合國秘書長古特雷斯介紹改革倡議。圖源：聯合國

「聯合國80周年改革計劃」不僅旨在提升效率，更要在信任度低、需求高的當下，重新強調多邊主義的價值，強化聯合國應對當今全球挑戰的能力──從衝突、流離失所、不平等到氣候衝擊和快速技術變革──同時應對外部壓力，如預算縮減和多邊領域日益加劇的政治分歧。賴德解釋道：「我們將打造一個更加強大、更契合使命的聯合國，使其為迎接未來不可避免的諸多挑戰做好準備。」

《聯合國80周年倡議》包含三大工作核心。第一個專注於提高內部效率和有效性，減少繁文縟節，將一些職能轉移到成本較低的駐地來優化聯合國的全球影響力。賴德指出，繁瑣的行政程序和重複工作是改革的目標。他概述道：「我們希望找出可以改進的地方，審視那些我們認為可以提高效率並消除不必要官僚程序的領域。」

第二條工作主線是授權實施審查，對支撐聯合國秘書處工作的近4000份授權文件進行評估。授權指的是成員國通過聯合國機構（如大會或安全理事會）通過的決議，賦予該組織的一項任務或責任。

這些授權指導聯合國的行動——從維和行動和人道主義援助到人權和環境行動。幾十年以來，至少積累了4萬項授權，有時會重疊或過時，正因如此，審查這些授權成為《聯合國80周年倡議》的關鍵部分。

9月22日在位於紐約的聯合國總部拍攝的紀念聯合國成立80周年高級別會議現場。圖源：新華社，李睿 攝

賴德說：「讓我們看看這些授權，看看哪裡可能存在重複，哪裡可以優先處理或降低優先順序別，以及找到冗餘部分。」

賴德副秘書長反思道：「審查這座龐大的授權體系並非新鮮事，我們以前嘗試過，曾在2006年審視這些龐大的授權文件。但效果並不理想。然而，此次進程得益於一個關鍵因素。這一次，我們擁有資料和分析能力。我們正運用人工智慧技術為成員國提供更加豐富且條理清晰的資訊──這將形成更具說服力的論據，有望推動一個富有成效的進程。」

他強調，決定保留、修訂或終止哪些授權的責任完全在於成員國。

他說：「這些授權屬於成員國。它們由成員國創建，也只有成員國才能對其進行評估。我們可以分析證據，並將這些證據提交給成員國，但最終，成員國才是授權以及《聯合國80周年倡議》提出的其他許多事項的決策者。」

第三個方向探討聯合國系統是否需要進行結構性變革和專案調整。賴德補充道：「最終，我們可能需要審視聯合國系統的架構，因為它已變得相當複雜和繁瑣，任務授權實施審查也可能產生相關提案。」

為應對如此複雜系統的改革，秘書長在聯合國80周年倡議工作組下設立了七個主題工作組，每個工作組由聯合國系統內的高級領導人協調。這些工作組涵蓋和平與安全、人道主義行動、發展（秘書處與聯合國系統）、人權、培訓與研究，以及專門機構。

這是9月22日在位於紐約的聯合國總部拍攝的紀念聯合國成立80周年高級別會議現場。圖源：新華社，吳曉凌 攝

賴德指出：「在系統面臨壓力之際，系統正以系統的方式作出回應，這不僅涉及紐約和秘書處，還關係到系統層面。」

每個集群預計將提出改進協調、減少碎片化並根據需要重新調整職能的建議。部分集群已提交初步想法。更廣泛的建議將於7月跟進。

圍繞《聯合國80周年倡議》的關注點主要集中在擬議的預算削減和人員裁減上，這引發了人們對該計劃主要旨在節省成本的擔憂。賴德強調，這種觀點忽視了更廣泛的背景。

他說：「是的，我們確實面臨財務挑戰。我們無需回避這一事實。但這並非一項削減成本、縮減規模的舉措。我們希望讓聯合國變得更加強大。」

然而，整個系統所面臨的財政壓力不容忽視。預計將於9月提交的2026年修訂版計劃預算將對秘書處各實體的經費和編制作出大幅削減──這主要源於部分會員國延遲或未足額繳納會費（美國拖欠聯合國會費達28億美元，而中國總是即時足額交付），導致聯合國長期面臨現金流緊張的局面。

聯合國大會全體會議現場。圖源：聯合國

賴德解釋道：「《聯合國80周年倡議》旨在提升多邊主義和聯合國的影響力和效果，這並不意味著我們不需要審視系統各部分的預算和資源。」

他補充道：「各組織面臨一些艱難的決策，而這種情況每天都在發生。這就是我們所處環境的現實。」

賴德認為，財務可持續性和使命影響並非相互排斥—但必須同步推進。他說：「我們必須在當前困難的處境中實現財務可持續性，同時始終關注我們在履行《聯合國憲章》賦予的職責時所產生的影響。」

《聯合國80周年倡議》不僅僅是官僚體制改革，其核心在於關乎那些在危機、衝突或發展挑戰中依賴聯合國支持的人們。賴德說：「如果聯合國能夠通過改革、改進，有時甚至做出艱難決策，這意味著那些挽救生命的干預措施能更有效地惠及我們服務的人群。」

他指出，聯合國仍是推動和平、可持續發展和人權的獨特平台，強調：「這體現了聯合國對其服務對象所承擔責任的認真踐行。」

圖源聯合國80周年紀念Logo。圖源：聯合國

聯合國：值得信任、值得投資、可以依賴的國際組織

目前，聯合國協助超過1.3億流離失所者，為超過1.2億人提供糧食，為全球近半數兒童供應疫苗，並在全球範圍內支持維和、人權、選舉和氣候行動。聯合國的發展工作在幫助建立和平、穩定的社會。

聯合國80周年特別工作組將向秘書長提交提案，秘書長已明確指出首批預期成果的重點領域。由副秘書長凱薩琳·波拉德（Catherine Pollard）領導的聯合國秘書處效率工作組預計將於6月底提交初步提案。關於授權實施審查的報告將於7月底發佈。

前兩項工作主線將為聯合國系統範圍內結構性變革和專案調整的更廣泛思考提供依據。第三條工作主線的提案將在未來數月及明年提交給會員國。

賴德認為，儘管工作才剛開始，但聯合國擁有正確的工具以及明確的雄心和緊迫感。

他說：「我們進展順利。目前正在進行大量準備工作。隨著時間推移，這將越來越多地轉向成員國層面，屆時我們將看到成果。」

他說：「最終，成員國需要決定如何落實審查結果。他們必須決定想要採取何種行動。是否希望建立政府間進程？秘書長已將此作為一種可能性提及。」

賴德說：「一個能夠更有效地履行職責、加強並鞏固對多邊行動信任的聯合國體系，一個能夠向公眾輿論和政治決策者傳達這樣一個資訊：這是一個值得投資的組織。在應對未來挑戰時，這應是您的首選方案。」

對於聯合國80周年任務組主席而言，這歸結於可信度、能力與公眾信任——並確保聯合國不僅保持相關性，更成為不可或缺的存在。

9月22日，在位於紐約的聯合國總部，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（前）在紀念聯合國成立80周年高級別會議上講話。圖源：新華社，李睿 攝

賴德表示：「我們都應關注這一點，如果我們認為多邊主義是應對全球挑戰的最佳工具，那麼我們就必須確保對其進行改造、更新，使其盡可能高效且符合存在的目的。」

隨著改革逐步推進，聯合國希望通過此次契機，傳遞出一個信號：這是一個值得信任、值得投資、可以依賴的國際組織。儘管現實顯示聯合國離其成立時所揭櫫的理想還有一段距離，但正如聯合國第二任秘書長達格·哈馬舍爾德（Dag Hammarskjold）說的，「聯合國的成立不是為了把我們帶到天堂，而是為了把我們從地獄中解救出來」，這句話至今仍然適用。

當今世界變得混亂，地緣政治緊張情勢加劇，全球挑戰日益嚴峻，人類亟需一個能夠統合各國同心協力應對的國際組織，「聯合國不是萬能，但沒有聯合國是萬萬不能。」世界只有一個體系，就是以聯合國為核心的國際體系。只有一個秩序，就是以國際法為基礎的國際秩序。只有一套規則，就是以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎的國際關係基本準則。

聯合國已經為我們的世界服務了80年，但這並不意味著它是完美的，也不意味著它會在未來80年自動存活下來！副秘書長賴德指出：「這場改革，關乎那些生活在戰亂、貧困、災難中的人們是否能更及時獲得幫助。」

聯合國的未來不僅取決於聯合國本身是否有勇氣進行深刻改革，並讓這個組織更加貼近現實，貼近人民，貼近世界的需求。更取決於各會員國尤其是安理會五常是否有政治擔當和道德勇氣為聯合國提供必要的資源，並遵守《聯合國憲章》規定的各項規則，讓聯合國不僅再活80年，並且煥發新的活力。

◎作者｜花俊雄（台灣旅美政治評論員，曾任職聯合國翻譯處30年）
◎編輯｜陳迅

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